2016. január 1-jétől egyesítik a családsegítő központokat és a gyermekjóléti szolgáltatókat. A pár hete hatályba lépett, teljesen új gyermekvédelmi alapellátási rendszer a szegénységben élő családoknak az életét jelentősen befolyásolja, tehát érdemes áttekinteni, mire számíthatunk. Blogsorozatunk első része az összevonási koncepció elvi lehetőségeit, második része pedig a megvalósult jogszabálymódosítások révén létrejött új rendszert vázolja.
Az új gyermekvédelmi rendszerről részleteiben
Az összevonási koncepciónak tehát vannak erős támogatói, vannak jól működő nyugati példák is és hazai koncepcióalkotás is zajlott már ez ügyben, ám abban teljes az egyetértés a véleményalkotók, szakmai szereplők között, hogy jelen új gyermekvédelmi szabályozás (mely a a 2015. évi CXXXIII. törvény egyes szociális és gyermekvédelmi tárgyú törvények módosításáról szóló törvénnyel - majd további módosításokkal – a 2015. évi CCXXIII. törvény ,és a végrehajtási rendeletek - elsősorban 15/1998 NM rendelet és a 149/1997 Kormányrendelet (Gyer)- többszöri módosításaival [1] jött létre) végiggondolatlan, a szakmai egyeztetést teljességgel nélkülöző, kapkodva létrehozott, ennek megfelelően súlyosan kifogásolható rendszert hozott létre.
Az összevonást elméleti síkon egyébként támogató szakemberek is „komoly aggályaiknak” adtak hangot, amikor 2015. októberében felhívták a figyelmet [2] arra a súlyos veszélyre, amelyet a törvényalkotás „kapkodó rohamtempója” jelent: „Ha komolyan vesszük a Tárca és az Államtitkárság megfogalmazott céljait, illetve valóban innovációt és hatékony szolgáltatás tervezést és szervezést gondolunk a strukturális átalakítás tartalmi kimeneteihez, akkor sajnos azt tudjuk mondani, hogy nem kellően felelős módon jár el saját szakpolitikai elképzelésének sikeres megvalósításában a főhatóság. A családok komplexebb ellátását lehetővé tevő integráció, a kétszintű differenciált feladatmegosztás, az ebből következő új együttműködési módok, az egymáshoz igazodó és egymásra épülő kompetenciák és szerepviszonyok nem teremtődnek meg felkészülés/ felkészítés nélkül 3-4 hónap alatt.” Ráadásul ennyi idő sem volt, hisz a 15/1998-as NM rendelet, ami a szakmai működés alapjait szabályozza, 2015. november 30-án jelent meg, a benne megfogalmazott alapvető újdonságok pedig 2016. január 1-től hatályosak.
Szintén felhívják a figyelmet arra, hogy míg a nyáron financiális bővülést ígért az államtitkár az átstruktúrálás végrehajtásához, ahhoz képest a végrehajtási rendeletekből kihámozható módon „az igénybevett eszközök, amelyeket a szükséges létszám (minimumszolgáltatás) szabályozására alkalmaz, lefele nivellálnak, nem felfele húznak. (…) Ha minőségi segítő munkát, a családon belül a felnőttre és gyermekre is kiterjedő odafigyelést, támogatást, prevenciót és közösségfejlesztést várunk a családsegítő szakemberektől, akkor ezt a létszámok csökkentésével nem szabadna veszélyeztetni.”
Szintén független az összevonás elméleti pozitívumaitól, elvi lehetőségeitől, hogy a rohamtempóban, felkészülési idő nélkül levezényelt átalakítás számos, évtizedek alatt felépített intézményeket ver szét egyik napról a másikra, azokat a szolgálatokat is, amelyek hosszú évek alatt alakították ki a mára sikeresen, képzett szakember-gárdával működő példaértékű munkájukat.
Továbbá aggasztó, hogy az elméleti síkon üdvözlendő, az új koncepció egyik sarokkövét jelentő esetmenedzser szerepe sincs végiggondolva. Nincs biztosítva az a magas szintű szakmai felkészítés, amely az elvárt funkció betöltéséhez szükséges. „Ha a végrehajtási rendeletben az szerepel, hogy a települési szolgálatnál létszámfelesleget jelentő munkatársakat hat hónapra esetmenedzserként foglalkoztatja a család- és gyermekjóléti központ, egyébként meg inadekvát képzettségekkel is betölthető ez a munkakör, akkor úgy gondoljuk, hogy nincs komolyan véve ez a funkció és nem is válhat a jövőben sem hatékony szereplőjévé a gyermekjóléti alapellátási rendszernek.” – írják a Tanszék oktatói véleményükben.
További súlyos hiányosság a szociális alapellátás alapintézményének szánt szolgáltatás megtervezésében, hogy a nem gyerekes családok és személyek gyakorlatilag kimaradnak a szociális alapellátásból. Nincs szó a végrehajtási rendeletben arról, hogy a nem gyerekes családok miképp juthatnak hozzá jogi és pszichológiai segítségnyújtáshoz – „úgy tűnik, hogy valóban a koncepció része, hogy csak a (kiskorú) gyereket nevelő családok számíthatnak számonkérhető szociális szolgáltatásokra.”
A Mogyesz 2015 őszén – a törvénymódosítás után - kapott felkérést szakmai véleménye megfogalmazására. Ugyan javaslatukban megfogalmazták, hogy nem látják értelmét a törvénymódosítás megtörténte utáni javaslattételnek, ennek ellenére – bízva a még nem hatályos törvénymódosítás felülbírálhatósága és a még meg nem született végrehajtási rendeletekre való hatás lehetőségében – részletesen megindokolt érdemi javaslatcsomagot fogalmaztak meg a jogalkotó számára. A legfontosabb kritikáik:
1. A gyermekjóléti szolgáltatás lényege a szubszidiaritás, hiszen „ennek az elvnek mentén épülnek ki a szociális szakpolitikai rendszerben a gyermekjóleti, gyermekvédelmi politikák (policyk) kitűzött céljai, és az ellátórendszer is.” A gyermekjóléti alapszolgáltatás lényege, hogy minél közelebb legyen a családokhoz, gyerekekhez, ügyfelekhez.
Ilyen szempontból az új rendszer legnagyobb problémája, hogy a segítő beszélgetéseken kívüli összes szolgáltatást (pszichológiai, gyógypedagógiai, családterápiás, jogi, stb.) az új szabályozás a központokba helyezi át, mely a vidéki Magyarország esetében gyakorlatilag elérhetetlen távolságot jelent az ügyfelek számára.
2. A szolgálatok és központok közötti 50-60 km-es távolságok továbbá a szakemberek együttműködését is szinte kivitelezhetetlenné teszi. A fizikai nehézség mellett az érdemi együttműködés is kétséges egy olyan rendszerben, ahol a családdal folyamatosan személyes kapcsolatot tartó, az ügyfelet jól ismerő szociális munkás kompetenciájából átkerül az ügyfele gondozási tervének kialakítása a járásközpontban dolgozó (tehát kvázi felettes [3]) kollégájához. Majd a helyben, az ügyfelekkel dolgozó szociális munkás feladata leegyszerűsödik a családot nem ismerő kolléga által megfogalmazott gondozási-nevelési terv végrehajtásává. A konkrét, személyes kapcsolatban való együttműködés alapja, hogy a benne együttdolgozó családgondozó és ügyfél közösen vállalt kötelezettségek mentén, egy bizalmi viszonyban működik együtt a kitűzött célért. Ha ebben az együttműködésben hosszú távon az a tapasztalata a családot gondozó szakembernek, hogy hatósági aktus kezdeményezése szükséges, az is ebben a szoros együttműködési viszonyban értelmezhető csak. Tehát az összes hatósági tevékenységhez kapcsolódó feladatkör – családgondozási, segítő feladatok, hatósági aktus kezdeményezése – központba való átkerülésével kiüresedik a helyi gyermekjóléti munka tartalma. Az integrációpárti szakemberek szerint ugyan a kétszintűség, a központokban kialakított új esetmenedzseri munkakör nem ördögtől való gondolat, sőt, kifejezetten hatékony szerepe lehetne/ lehetett volna. Ám csak akkor, ha az esetmenedzser feladatait, a szolgálatokban dolgozó szociális munkásokkal való kapcsolatát, a kompetenciahatárokat sokkal pontosabban szabályozta volna; és a teljes átrendeződésre sokkal több időt hagyva rendezte volna a törvényhozó.
Régi probléma a gyermekjóléti munkában, hogy a szociális munkát nyújtó segítő szakember a nagyon érzékeny gondozási folyamat egy pontján kvázi hatósági személlyé válik, ezzel hiteltelenné téve a korábban képviselt egyenrangúsági helyzetet, ám ennek a problémának a feloldására nem alkalmas a helyi szolgáltatás kiüresítése és a központi szociális munka hatósági munkává transzformálása. Az esetmenedzseri munkakörnek is lehet értelme, ha a rendszerszemléletű, intergrált szociális munka letéteményese, azaz a gyermekvédelmi szereplők közötti együttműködést biztosítja. De a szabályozás sajnálatosan nem a szakemberek összefogását, hanem az „alárendelt” kolléga és az ügyfelek fölötti kontrollgyakorlás lehetőségét erősítette meg.
Az egyik legsúlyosabb probléma az új szabályozással az, hogy a nem gyerekes családok mintha látókörön kívülre kerültek volna, a szegénység, jogtalanság, ellátásnélküliség, kirekesztettség, és ezen helyzetek gyerektől független "megragadása" még inkább ki lett tolva a szakmai közgondolkodásból. Márpedig nem csak hogy a nem gyerekes családok százai szenvednek napi szinten a kiszolgáltatottságtól, szociális depriváció különböző faktoraitól (munkanélküliség, hajléktalanság, szegregáció, családon belüli erőszak, stb.) de ráadásul a gyerekes családok felnőtt tagjainak is vannak nem a szülői létből fakadó nehézségei.
Alapjaiban hibás elképzelésnek tartja viszont Révész Magda az eddig működő gyermekvédelmi rendszer lebontását, amely a függőlegesen egymás mellett működő szociális munka (gyermekközpontú – gyermekjóléti szolgálat; és kliensközpontú - családsegítő szolgálat) struktúráját felváltja egy vízszintesen kettévágott rendszerrel (alapszolgáltatás – szolgálat; és kvázi hatósági szociális munka - központ). A szubszidiaritás elve alapján helyben nyújtott segítő munka lényege pontosan az volt, hogy gyerekpszichológus, gyógypedagógus, családterapeuta, jogász bevonásával tudott – legalábbis elvben [4] - hathatós segítséget nyújtani a családoknak, míg az új rendszerben egyedül maradnak a teljesen eszköztelenül hagyott szociális szakemberek.
Azzal továbbá, hogy a központokban dolgozó szakemberek a családokkal gyakorlatilag nincsenek kapcsolatban, ám minden releváns döntést ők hoznak az ügyfelek tekintetében, ezzel az új szabályozás egy köztes, teljesen felesleges „mini-gyámhivatalt” hozott létre. Példaként említi Révész Magda az utógondozás szabályozását: az utógondozás lényege a szakellátásból hazakerülő fiatal visszailleszkedésének támogatása. De miként fog a járásközpontban dolgozó, kijelölt szociális munkás a faluba, családjába, helyi közegébe visszailleszkedni segíteni az általa alig – ha egyáltalán – ismert ügyfelének az általa még inkább alig ismert közegbe? Miközben van olyan helyi szakember, aki folyamatos kapcsolatban a családdal képes lenne valós segítséget nyújtani a beilleszkedésben.
Révész Magda hozzáteszi: „Szakmailag az az alapkérdés sincsen megválaszolva, hova kellenek nagyobb tapasztalatú, magasan képzett szakemberek. Az alapszolgáltatásokba? Talán igen, hiszen ők azok, akik tehetnek annak érdekében, hogy a nagyobb bajok elkerülhetőek, megelőzhetőek legyenek. A hatósági elrendelés alapján a súlyos gondokkal küzdő családok gyerekei érdekében dolgozó segítő szakemberek? Talán igen, hiszen ők súlyos gondokkal küszködő gyerekekkel, családokkal dolgoznak.
Az sem egyértelmű a jogszabályokból, ténylegesen ki fog segíteni a hatósággal közvetlen kapcsolatba kerülő (védelembe vett, illetve szakellátásban élő gyerekek) családjainak. Az biztos, hogy a (járás)központban dolgozó esetmenedzser fogja összeállítani a segítés stratégiáját, ő fogja tervezni, szervezni és ellenőrizni a segítő folyamatot. De ő fog közvetlenül foglalkozni a családtagokkal? Nem tudni. Vagy ő, vagy a települési alapszolgáltató szakembere. Ki fogja eldönteni, ki lesz a tényleges segítséget nyújtó? Ezt sem lehet tudni.”
Végül, profán de annál lényegesebb kérdés: miből? Ugyanis hiába ígért 2015 nyarán forrásbővítést a tárca, a végrehajtási rendeletekből lassanként kiderült, még a szintentartás is illuzórikussá vált. Az államtitkár úr „a lecsökkentett támogatások kapcsán elmondta, hogy az önkormányzatok, mivel az állam adósságaikat átvállalta és kifizette, ezentúl nyúljanak a zsebükbe, és fizessék ki a szociális alapszolgáltatásban dolgozók béreit, ha nem akarnak megválni a minimumszolgáltatás kapcsán munkájukat elveszítő dolgozóiktól. Melyik zsebükbe nyúljanak? Az üresbe, vagy a lyukasba?- kérdezem talán csak magamtól.” – foglalta össze Mayerné Lénárd Aranka az ötlet abszurditását.
Központosítás és ellenőrzés
Szélesebb kontextusból nézve a változásokat, azok rosszat sejtetően illeszkednek az utóbbi évek szociálpolitikáját átható központosítási és hierarchizálódási folyamatokba. Az alapellátás lényege ugyanis a feltételhez nem kötött, önkéntesen igénybe vehető, a családokhoz, ügyfelekhez minél közelebb szervezett (szubszidiárius) szolgáltatáshoz való hozzájutás; a minél szélesebb körű segítségnyújtás mindenfajta „érdemesség – érdemtelenség” vizsgálata nélkül. Ehhez képest azzal, hogy a helyi szolgálatoktól a döntéshozó elvonta a hathatós segítésnyújtáshoz szükséges lehetőségeket, eszközöket és kompetenciákat, és azokat áthelyezte a nem közvetlenül a családokkal dolgozó központokba, ezzel egyrészt hierarchizálta a rendszert, másrészt a szolgáltatás – hatósági munka közötti eddig is kényes egyensúlyt az utóbbi megerősítésével felborította.
Félő tehát, hogy az általunk eddig is tapasztalt tendencia– nevezetesen a szociális segítő szakemberek kvázi hatósági fellépése – tovább erősödik, és a leghátrányosabb helyzetű, kiszolgáltatott állampolgárok egyre gyakoribb és súlyosabb ellenőrzéséhez, hatósági vegzálásához fog vezetni.
[1] ld. csak a 2015. év végi módosítások gyűjteményét:
[2] Az ELTE TáTK Szociális Munka Tanszékének véleménye, melyet eljuttattak a Minisztériumhoz (EMMI)
[3] Ugyan a törvénymódosítás nem intézményesített felettes-beosztotti viszonyt a szolgálatok és központok dolgozói között, ám a kompetencia-elosztás aránytalanságából közvetetten következik a kvázi alárendeltségi kapcsolat.
[4] Az eddigi rendszer az egyszintű gyermekjóléti szolgálatokhoz rendelte hozzá a felsorolt segítő szakembereket, ám vidéki szolgálatok túlnyomó többségének gyakorlatában sajnos csak elvi lehetőségként volt adott a szakemberek elérése. Az új szabályozással azonban az eddig jól működő, a speciális szaktudást bevonó helyi szolgáltatások eltűnnek a rendszerből.
Boros Ilona