A törvényalkotás gyorsítását célzó Házszabály-módosításra az ellenzéki jogok csorbítása mellett az Alkotmánybíróság elleni lépésként is tekinthetünk. Végső soron azonban a javaslat támadás a parlamentarizmus ellen azzal, hogy minden országgyűlési képviselőt – köztük a kormánypárti frakciók tagjait is – bólogató Jánossá degradál.
Lázár János és képviselőtársai elgondolása két komoly változtatást foglalna a Házszabályba. Bevezetnének egy új tárgyalási módot, a kivételes sürgős eljárást, amely segítségével akár két ülésnap alatt lehetne elfogadni egy törvényjavaslatot. A kormánypárti képviselők emellett változtatnának a zárószavazás előtti módosító javaslatok benyújtási rendjén is. Jelenleg kizárólag koherencia zavar esetében lehet a parlamenti vita lezárását követően ilyen módosító indítványt benyújtani, a jövőben viszont akár tartalmi korlátok nélkül is felül lehet majd írni a már megvitatott szabályokat.
A jogalkotás ideáltípusa
A jogalkotás menetét számos más jogszabály rendezi. Optimális helyzetben hónapokig tartó, hosszas előkészítő munka és társadalmi egyeztetés után kerül egy törvényjavaslat az Országgyűlés elé. A tavaly elfogadott jogalkotási törvény értelmében előzetes hatásvizsgálat során vizsgálni kell a tervezett jogszabály társadalmi, gazdasági, költségvetési hatásait; a szabályozásból következő adminisztratív terheket, a jogszabály alkalmazásához szükséges személyi, szervezeti feltételek meglétét. Nem árulunk el nagy titkot azzal, hogy ennek a legritkább esetben tesznek eleget a jogszabálytervezeteket előkészítéséért felelősök. Erről könnyűszerrel meggyőződhet bárki, hiszen az előzetes hatásvizsgálatokat a tervezetekkel együtt közzé kell(ene) tenni a kormányzati honlapon.
Az így kidolgozott törvénytervezetet a parlament elé terjesztés előtt társadalmi egyeztetésre kell bocsátani, úgy, hogy a nyilvános forrásról letölthető dokumentum véleményezésére megfelelő határidő legyen biztosított. A társadalmi egyeztetés szabotálására három bevett gyakorlat létezik:
1. A törvényjavaslatot egyéni képviselői indítványként nyújtják, ebben az esetben nem kötelező a jogszabály koncepciójának társadalmi vitája. Ennek két eklatáns példája a közelmúltból a több száz oldalra rugó médiatörvény és az egyháztörvény.
2. Gyakran tapasztalható, hogy a péntek délután közzétett törvénytervezet véleményezésére hétfő reggelig szab határidőt a kormányzat.
3. Tekintettel arra, hogy semmilyen szankciót nem fűz a törvény a társadalmi egyeztetés elmaradása esetére, adja magát, hogy a jogszabály kidolgozói nemes egyszerűséggel nem tartják be a törvényeket.
A Házszabály módosítása következménye az, hogy a törvények társadalmi egyeztetése mellett a parlamenti vita is ellehetetlenül.
Mi az a Házszabály?
A Parlament feladatairól, szervezetéről szóló alapvető szabályok az Alkotmányban – 2012. január 1-től az Alaptörvényben – találhatóak. Az Alkotmány elsődlegesen az Országgyűlés szerepével és feladataival foglalkozik, a működésének és a tárgyalási rendjének további részletes szabályait a jelenlévő képviselők kétharmadával elfogadott Házszabály állapítja meg. A parlamenti játékszabályokat lefektető Házszabály egyik legfontosabb funkciója, hogy úgy szabályozza az eljárási kérdéseket, hogy kihirdetésre alkalmas törvények szülessenek. A törvényalkotás során előfordulhatnak olyan helyzetek, amikor kiemelkedő közérdek fűződik a gyors döntéshez. Ez indokolja a jogalkotás normális menetrendjétől eltérést engedő eljárások lehetőségét. Jelenleg három ilyen eljárás ismert a Házszabályban: a sürgősségi eljárás, a kivételes eljárás és a Házszabálytól való eltérés. A gyors döntéshozatal lehetősége tehát biztosított.
Szintén van jogi felhatalmazás a törvényjavaslat utolsó pillanatban való módosítására, de csak korlátozott keretek között. Főszabály szerint egy törvényjavaslat megtárgyalása két fordulóból áll: az általános vita során a szabályozási elveket, a szabályozás szükségességét és koncepcióját tárgyalják a képviselők; a részletes vita célja a törvényjavaslathoz fűzött módosító javaslatok megvitatása. Az általános és részletes vita lezárása után következik a zárószavazás. A zárószavazás előtt módosító javaslat benyújtására csak szűk körben, kizárólag a jogrendszer koherenciájának, az Alkotmánnyal vagy más törvényekkel, illetve a törvényjavaslat egyéb rendelkezéseivel való összhang megőrzése céljából van lehetőség. [Ilyenkor teljesen új módosító javaslatot kizárólag a törvényjavaslatot első helyen tárgyaló kijelölt bizottság és az alkotmányügyi bizottság nyújthat be; mindenki más kizárólag már megszavazott rendelkezéshez kapcsolódó módosítással élhet. Lásd Házszabály 102.§ (1) és 107.§ (1)]. Sajnálatos, hogy a koherencia megőrzésére hivatkozással gyakran visszaélt a jogalkotó. Egyik közelmúltbeli példa a dohányzás jövedéki adóemelését célzó törvény visszavonása.
Az újítás lényege
A kivételesen sürgős eljárás tömören azt teszi majd lehetővé, hogy egy törvényjavaslatot akár két ülésnap alatt el lehessen fogadni, ha ennek előterjesztéséről a jelenlévő képviselők kétharmados döntést hoznak. Az előterjesztő egy órával az ülés kezdete előtt kezdeményezheti a kivételes sürgős eljárásban történő tárgyalást. Még aznap lefolytatják az összevont általános és részletes vitát úgy, hogy közben a módosító javaslatok benyújtására legalább három órát kell hagyni. Vélhetően egyes törvényjavaslatok esetében az alapos átolvasásra sem marad majd elegendő idő, nemhogy szakmai megfontolásra és kellő precizitású korrekciók megfogalmazására. A következő ülésnapon – akár másnap reggel – pedig zárószavazással el lehet fogadni a törvényt.
Lázárék javaslata a zárószavazás előtti módosítás lehetőségén is szélesítene: az előterjesztő, az első helyen kijelölt bizottság és az alkotmányügyi bizottság tartalmi korlátozások nélkül - tehát nem kizárólag koherencia zavar kiküszöbölése céljából – módosító javaslatot nyújthat be. Gyakorlatilag bármit megtehetnek, az utolsó pillanatban átírhatják az egyébként már megvitatott törvényjavaslatot.
Mindkét rendelkezés a parlamenti vita lehetőségét csökkenti. Miért baj ez?
A törvény minőségileg abban tér el a rendeleti szabályozástól, hogy a kötelező normát előzetesen nyilvánosan megvitatja a jogalkotó. A törvényt az teszi tehát törvénnyé, hogy a közvélemény ellenőrzése mellett előzetesen, az országgyűlési vita keretében igazolják a szükségességét és elfogadhatóságát. A törvényhozás eljárási szabályainak az is a funkciója, hogy a kötelezettek – vagyis mi, az állampolgárok – megismerjük a számunkra előírni kívánt kötelezettségeket és biztosítandó jogokat, és amennyiben nem értünk egyet ezek tartalmával, úgy kinyilváníthassuk erről a véleményünket. Miként arra az Alkotmánybíróság rámutatott „az országgyűlési képviselőknek a köz érdekében végzett tevékenysége egyrészt a közügyek szabad parlamenti megvitatásában - mint a demokratikus törvényalkotás egyik nélkülözhetetlen előfeltételében -, másrészt a választópolgárok megfelelő tájékoztatásában nyilvánul meg, abban, hogy kellő információ birtokában vegyenek részt a politikai diskurzusban” [lásd: 50/2003. (XI. 5.) AB határozat].
Egy parlamentáris demokrácia attól az, ami, hogy a nép által megválasztott képviselők alaposan megvitatják az előterjesztéseket, és a közügyek megvitatása terén a megszólalási lehetőségük csak a hatékony működéshez feltétlenül szükséges mértékben korlátozható. Ezek híján nem beszélhetünk népképviseleti demokráciáról.
A Fidesz frakcióvezetőjének és hét cinkosának a javaslata a mindenkori parlamenti ellenzék kisebbségi jogait is csorbítja természetesen. Ennél azonban még tovább is mehetünk, hiszen nem kizárólag az ellenzéki képviselőknek nem lesz módjuk érdemi vitát folytatni, hanem a kormány előterjesztéseivel egyet nem értő kormánypárti honatyáknak sem lesz lehetőségük ellenvetéseiket kifejteni. Igaz, hogy ez nem túl gyakori, de gondoljunk csak a Pokorni vs. Hoffmann csörtére a köznevelési törvény kapcsán, vagy Kövér László módosító javaslatára, amely a belügyminiszter akaratával ment szembe a nemzetbiztonság átszervezése kapcsán. A kormány tehát végső soron a saját pártját is rövidebb pórázra kötné. Az Országgyűlés eltérő politikai, szakmai vagy gazdasági érdekek kifejtésének, érvényesítésének és kompromisszumának a fóruma. A nyilvános és kellően tagolt jogalkotási eljárás teszi lehetővé ezek figyelemmel kísérését.
Kétharmaddal az Alkotmánybíróság ellen
Lehetetlen nem észrevenni, hogy a javaslat az egyházügyi törvény alkotmányellenességének megállapítására adott válasz is egyben. Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az egyházügyi törvény megalkotása során az egységes javaslathoz képest az egyik zárószavazás előtti módosító javaslat elfogadása lényeges változásokat eredményezett az egyházi jogállás megszerzésének szabályozásában. Az Ab megállapította, hogy az ilyen törvényhozási gyakorlat kiüresítette a törvényhozási eljárást, és nem érvényesülhettek a megfontolt és minőségi törvényalkotás biztosítékai (1279/B/2011. AB határozat). Hasonlóan a tavaly őszi hatáskör korlátozáshoz – amikor a közszférában dolgozók végkielégítését megadóztató jogszabály alkotmányellenességének megállapítását követően a költségvetést érintő jogszabályok vizsgálatának lehetőségét elvonta a Fidesz-KDNP az Ab-től – a mostani javaslat is egy üzenet: mondhat bármit az Alkotmánybíróság, a kétharmados többség útjába nem állhat senki.
A Házszabály-módosítás szentesíti azt az abszurd állapotot, miszerint Magyarországon a kormánynak felelős Országgyűlés működik. A kormánypárti képviselők nem autonóm és felelős politikusok, hanem egy szavazógépezet alkotórészei. A javaslat ugyanakkor bátorítást jelent a partikuláris gazdasági érdekeket képviselő lobbistáknak is: nem kell vállalni annak a kockázatát, hogy a parlamenti vitát nyomon követő újságírók esetleg leleplezik a törvényjavaslat vagy annak módosítása mögött meghúzódó lobbiérdekeket a törvény elfogadása előtt. Ez végső soron korrupciós kockázatot jelent – nekünk, állampolgároknak. A nagypolitikának egy önfinanszírozási lehetőséget.
Hüttl Tivadar, TASZ