Elfogadta az Országgyűlés a Fővárosi Közgyűlés megválasztásának új szabályait. A változtatás alaptörvény-ellenes, ugyanis nem tartja tiszteletben azt az alapvető követelményt, hogy ilyen röviddel a választások előtt már nem lehet módosítani a szabályokon.
Habár a bevezetett arányos rendszer üdvözlendő, ez nem szünteti meg az alkotmányellenességet. Nem elég ugyanis az, ha a választási szabályok tartalmilag összhangban vannak az alkotmánnyal, mivel a demokrácia védelme megköveteli, hogy az elfogadás eljárásilag is feleljen meg a követelményeknek. Ellenkező esetben kicsavarható a választók kezéből a demokratikus hatalomgyakorlás.
-
Habár lenne jogi eszköz a módosítás alkotmányos felülvizsgálatára, az Alkotmánybíróság (AB) az elmúlt években passzivitást mutatott a választási rendszer módosításával összefüggő ügyekben. Fontos azonban, hogy napirenden tartsuk és a súlyának megfelelően kezeljük a kérdést, mert a választási szabályok manipulatív módosításai a demokrácia alapját kezdik ki.
December 12-én, azaz kevesebb mint fél évvel a jövő júniusban tartandó önkormányzati választások előtt elfogadta a parlament a törvényjavaslatot, amely az “igazságosabb és arányosabb” választások érdekében módosította a Fővárosi Közgyűlés megválasztásának szabályait. A módosítás visszaállítja a 2014 nyara előtti állapotot, vagyis visszavezeti az arányos választási rendszert. Ennek értelmében pártlisták versengenek egymással, és mindegyik lista közel annyi százalékát kapja meg a mandátumoknak, ahány százalékát megszerezte a szavazatoknak. Vagyis, ha az egyik párt listájára a választópolgárok tíz százaléka szavaz, úgy az a párt a Fővárosi Közgyűlés mandátumainak tíz százalékát fogja megszerezni.
Hogy mi ezzel a baj? Tartalmilag semmi. Az arányos választási rendszerek általánosan elfogadottak, előnyük, hogy a képviseleti szervben (esetünkben a közgyűlésben) biztosítják a reprezentativitást, vagyis azt, hogy az egyes politikai erők szavazatarányuknak megfelelően legyenek képviselve. Sőt, az is elmondható, hogy a 2014-es és 2019-es választásokon alkalmazott korábbi rendszert az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie, mivel sértette a választójog egyenlőségét és közvetlenségét. A parlament tehát egy alkotmányjogilag erősen vitatható választási rendszert cserélt le egy tartalmilag kifogástalanra.
Ugyanakkor a választási szabályoknál kiemelt fontosságú, hogy milyen eljárásban fogadják el őket, és ebből a szempontból különösen releváns a módosítás időzítése. Minél közelebb kerülünk a választásokhoz, annál könnyebb felmérni, hogy a módosításnak milyen hatásai lesznek a mandátumokra nézve. Ez lehetővé teszi azt, hogy az országgyűlésben a szükséges (kétharmados) többséget élvező politikai erők a maguk képére formálják a rendszert. Azaz ne a magatartásukat igazítsák a szabályokhoz, hanem éppen fordítva, a szabályokat az éppen aktuális politikai érdekeikhez. Feltehető, hogy jelen esetben a regnáló ellenzéki többség megtörése a cél, hiszen a megerősődő, és egy arányos rendszerben minden bizonnyal mandátumot szerző MKKP-val és Mi Hazánkkal kisebbségbe kényszerülhet az ellenzéki összefogás.
Emellett fontos az is, hogy ne csak fair módon legyen módosítva a rendszer, de annak is látsszon: még ha az adott módosítás nem is szolgál pártérdeket, a választók szemében a választásokhoz közeli módosítás éppen ennek a látszatát kelti. Ilyen, a módosítás tényleges célja mellett fontos szempont az alkotmányosság látszata is, amely mindenképpen sérül, ha fél évvel a választások előtt módosítják a szabályokat.
Mindebből az következik, hogy ugyanaz a tartalmú szabály lehet bizonyos körülmények között tökéletesen alkotmányos, de más körülmények között, például, ha a választások előtt nem sokkal fogadják el, alkotmányellenes.
Képzeljük el ezt a Monopoly példájával. Tegyük fel, hogy nincs leírva a szabályban, hogy mennyit kell fizetni a Dunakorzóért, ha rálép valaki, és szálloda áll a telken. A játékosok megegyezhetnek a játék elején, hogy 200.000 játékpénzt kell fizetni, ha valaki rálép. Ekkor azt gondolhatjuk, hogy ez összhangban van a játék alapelveivel, hiszen mindenki a “tudatlanság fátyla” mögül dönt a szabályról.
De tegyük fel, hogy nem így tesznek, hanem azt mondják, hogy legyen csak 100.000 játékpénz az ára, ha valaki rálép a Dunakorzóra. Viszont képzeljük el azt, hogy valamelyik játékos megszerzi a Dunakorzót, szállodát épít rá, majd mikor látszik, hogy a többi játékos közeledik, egyoldalúan megemelheti a fizetendő bérleti díjat 100.000-ről 200.000-re. Látjuk, hogy az az összeg, amely a játék kezdetén való megegyezés esetén fair lett volna, a játék közben már nem az, hiszen a szereplők nem a tudatlanság fátyla mögül döntenek.
Ugyanez igaz a demokratikus intézményekre is. A választások sokféle rendszerben megtarthatóak. Sok ország alkotmánya – akárcsak az Alaptörvény – nem ír elő meghatározott rendszert. Alkotmányos lehet így akár egy vegyes-, vagy éppen arányos választási rendszer is. Fontos azonban, hogy ahogy közelednek a választások, úgy lesz egyre több információjuk a politikai szereplőknek, és egyre nő a veszélye annak, hogy nem semleges elvek mentén, hanem politikai számításból döntenek egyik vagy másik megoldás mellett. A Monopolyval szemben azonban itt nem csak a versenytársak (versengő pártok) érdekei sérülnek, hanem maga a demokrácia és rajta keresztül a választópolgárok választójoga is.
Pontosan emiatt az alkotmányok nemcsak a választási rendszerek tartalmát szabályozhatják, de beépíthetnek olyan garanciákat is, amelyek elősegítik a manipulatív módosítások elhárítását. Ilyen például a görög alkotmány szabálya, amely alapján a módosítás nem alkalmazandó a soron következő választáson, csak az azt követő voksoláson. Ezen túl pont a fent leírt jelenségre reagált a Velencei Bizottság 2002-ben kiadott, jó gyakorlatokat tartalmazó Kódexe, amely alapján egy évvel a választások előtt már nem kerülhet sor a választás lényegi szabályainak módosítására. A Kódex az egyik legfontosabb hivatkozási alap az európai alkotmánybíróságok gyakorlatában: a román Alkotmánybíróság egy 2012-es döntésében a Kódexre hivatkozva vezette le az (alkotmányban egyébként kifejezetten nem szereplő) egyéves tilalmi periódust. Ugyancsak fontos hivatkozási alap a magyar bírósági gyakorlatban is.
Kérdés, hogy mi következik magából az Alaptörvényből. Az Alaptörvény 35. cikk (1) bekezdése eljárási értelemben annyit ír elő, hogy a választási szabályokat sarkalatos (azaz kétharmados) törvényben kell elfogadni. Szövegszerűen nem tartalmaz tehát a választásokat megelőző tilalmi periódust. Ugyanakkor a jogi szövegek, és különösen az alkotmányok sajátossága, hogy nem pusztán kifejezetten megfogalmazott szabályokból, hanem alapelvekből is állnak, amely alapelvekből az azokat értelmező bíróságok pontosabb követelményeket vezethetnek le (alkotmányjogi zsargonnal: olvaszthatnak ki). Ilyen a fent is említett román eset, de például Lengyelország alkotmánya sem tartalmaz rendelkezést tilalmi periódusról, azonban a lengyel Alkotmánybíróság 2006-ban mégis kiolvasztotta azt az alkotmány általános szabályaiból, pontosabban a jogállamiság követelményéből.
Jó érvek szólnak amellett, hogy a tilalmi periódus a magyar alkotmányból, az Alaptörvényből is levezethető. Nem más érvelt így, mint Stumpf István volt alkotmánybíró, pont abban a 2014-es határozatban, amely a Fővárosi Közgyűlés akkor elfogadott szabályait vizsgálta, amelyeket éppen most helyeznek hatályon kívül. Stumpf alkotmánybírói érvelése szerint az Alaptörvény jogállamiságot rögzítő B) cikk (1) bekezdéséből következik a jogbiztonság és kiszámíthatóság követelménye, ez pedig keretek közé szorítja a parlamentet. Hivatkozta emellett a Velencei Bizottság fent említett Kódexét is, és megállapította, hogy “a választási rendszer lényegi szabályait érintő, a választás időpontjához időben ilyen közeli módosítás nem felel meg [...] a választási rendszer stabilitásával kapcsolatos követelményeknek.” Habár 2014-ben négy hónappal a választások előtt került sor a módosításra, ezek a megállapítások minden bizonnyal alkalmazandóak a mostani esetben is.
A 2014-es módosítást megtámadták az Alkotmánybíróságon, azonban tisztán tartalmi alapon. Az indítvány nem kifogásolta a választás közelségét, mint eljárási körülményt, ezért erről a határozat többségi része nem szól. Stumpf István párhuzamos indokolása azonban tartalmazza azokat a lényegi alkotmányjogi hivatkozásokat, amelyekből levezethető a jelenlegi módosítás alkotmányellenessége is.
A gond csak az, hogy a módosítás felülvizsgálatára az Alkotmánybíróságnak van hatásköre, amely viszont passzivitást mutat a választási rendszert érintő ügyekben. Erre a legjobb példa éppen a 2014-es módosítás, amely mind az egyenlő- mind pedig a közvetlen választójogot sértette, mégsem semmisítette meg a testület. További nehézség, hogy az Alaptörvény 2012-es hatályba lépése óta nehezebb indítványozni ügyeket az Alkotmánybíróságon. Míg a korábbi actio popularis-szal bárki kezdeményezhette a módosítás alkotmányos felülvizsgálatát, addig jelenleg a legesélyesebbben a parlamenti képviselők egynegyede, azaz ötven képviselő kezdeményezhetné az eljárást. Széles körű ellenzéki összefogásra lenne tehát szükség ahhoz, hogy egyáltalán indítványozni lehessen az AB eljárását.
A jogi eljárások ennélfogva nem sok eséllyel kecsegtetnek, ugyanakkor mégis fontos napirenden tartani a témát, vagyis a választási jog eszközjellegű, manipulatív módosításának problémáját. A kétharmados többség már sokadszorra nyúl ehhez az eszközhöz: már idén tavasszal elindult az önkormányzati választások “előkészítése”, amikor – 2020, 2021 és 2022 után zsinórban – negyedszer is manipulatív módon módosította a választási szabályokat. A választási joganyag tehát örök mozgásban van, legyen szó a választási rendszerről, a választási eljárásról vagy akár magáról a választás időpontjáról, elég csak arra gondolni, hogy az önkormányzati választásokat is előbbre hozták fél évvel, egy szintén eszközjellegű alaptörvény-módosítással.
Ennek ellenére a közbeszédet a módosítások tartalma dominálja, és az eljárási követelmények csak másodlagosan merülnek fel, ha felmerülnek egyáltalán. Ezzel az a fő gond, hogy a jogi eszközök kikapcsolása esetén – ami itt az Alkotmánybíróság passzivitását jelenti – a társadalom alkotmányos immunrendszerét kizárólag a közvélekedés adja. Amíg a közbeszéd elsiklik ezek felett a módosítások felett, és nem kezeli őket a helyükön, addig a kormánypártnak továbbra is könnyű lesz és mindig megéri majd manipulatívan módosítani a rendszert. Ha azonban a közbeszédben megerősödik a választási intézmények módosítgatása iránti érzékenység, akkor a manipulatív módosítás már nem lesz kifizetődő.
Mécs János